2006 年，香港立法機關回應社會多年來對加強保護動物的強烈呼聲，完成了對
《防止殘酷對待動物條例》（第 169 章）一次矚目的修訂。此次修法，最顯著的特徵在於將最高刑罰大幅提升至罰款港幣二十萬元及監禁三年。這項被輿論形容為「嚴刑峻法」的變革，當時承載著公眾對阻嚇虐待行為、提升社會動物福利水平的深切期望。然而，當掌聲褪去，法律生效並運行了兩年之後的今天，我們必須冷靜地審視：更高的罰則是否等於更有效的保護？紙面上的「嚴厲」是否已經轉化為執法與司法實踐中的「威力」？本會的研究發現，此次修法的中期成效，揭示出本港動物福利政策在從「懲罰性條文」邁向「有效性保障」的過程中，正面臨著深刻的實踐挑戰。

修法初衷與實踐之間的鴻溝：從「最高刑期」到「普遍判罰」的落差

2006 年的修法，其立法原意清晰，即通過顯著提高違法成本，以收阻嚇之效。然而，法律的最終效果，不僅取決於條文寫明的「最高」刑罰，更取決於司法實踐中形成的「普遍」判罰尺度。條例修訂至今已逾兩年，一個核心的觀察在於：法庭在具體案件中判處的刑罰，與法律允許的最高刑期之間，存在巨大落 差。

這反映出一個關鍵的司法實踐困境：儘管法例已授權法庭對最嚴重的虐待行為處以三年監禁，但由於缺乏更細化的量刑指引，法官在判刑時往往傾向於保 守。對於何種性質、何種嚴重程度的虐待行為應對應何種量刑階梯，法律並未提供明確的參照。其結果是，除非案情極度惡劣、證據確鑿且引發巨大公眾關注，否則大多數定罪案件的判刑，仍遠未觸及修法時公眾所期望的嚴厲程度。這種「高立法、低判罰」的現象，不僅削弱了法律的阻嚇力，更可能向公眾傳遞出錯誤信號，令人誤以為虐待動物的法律後果依然輕微。

舉報、調查與檢控的瓶頸：執法鏈條的系統性挑戰

法律的威力，同樣貫穿於從舉報、調查到成功檢控的整個執法鏈條之中。2006年修法後，社會對虐待動物的關注度確實有所提升，但這並未自動轉化為更高的檢控成功率。本會觀察到，在執法層面存在多個結構性瓶頸。

首先，在調查階段，執法人員（主要為漁農自然護理署及警方）在處理虐待動物案件時，常面臨專業知識與調查權限的雙重限制。許多虐待行為發生在私人處所，執法人員在缺乏清晰、緊急的入室搜查授權下，往往難以在第一時間取得關鍵證據。其次，在證據認定上，如何證明動物承受了「不必要的痛苦」，尤其當傷害是精神上的或源自長期疏忽而非一次性暴力時，對執法部門而言是極大的專業挑戰。最後，在檢控階段，律政司是否決定提出檢控，以及以何種罪名檢控，存在相當大的不確定性。這些瓶頸共同導致了一個令人憂慮的現象：儘管公眾舉報可能增加，但案件在漫長而充滿挑戰的執法流程中不斷流失，最終能夠進入法庭並成功定罪的案件數量，與問題的嚴重性可能並不相稱。

法律的「被動性」局限：未能觸及的疏忽與系統性問題

更深層次地看，2006 年的修訂並未改變《防止殘酷對待動物條例》一個根本的立法哲學：它仍是一部「反應式」而非「預防式」的法律。條例的核心在於懲

罰已發生的「殘酷對待」行為，但對於尚未構成「殘酷」卻廣泛存在的「疏忽照顧」或使動物長期處於惡劣福利狀態的行為，法律幾乎無能為力。

這意味著，大量動物福利問題被排除在法律視野之外。例如，商業繁殖場中動物長期處於擁擠、骯髒的環境，寵物主人因無知而未能提供基本醫療照顧，這些情況可能因未導致即時、劇烈的痛苦而難以入罪。法律只懲罰「施加痛苦」的暴行，卻不追究「未能提供基本福利」的責任。這種被動性，使得法律無法從源頭上促進動物福利的提升，也無法應對日益複雜的動物管理問題，例如如何規範繁殖買賣行業、如何確保工作動物或經濟動物的基本待遇等。僅僅依靠事後的嚴刑懲罰，而缺乏事前的積極責任規範，是本港動物福利政策一個結構性的缺陷。

政策優化建議：超越刑罰，構建更具效能的動物福利治理體系

基於對修法後兩年實踐的檢討，我們認為，下一階段的政策優化不應再囿於單純提高罰則的思維，而應致力於構建一個更具效能、更具預防性的治理體系。為此，我們提出以下具體建議：

第一，制定《防止殘酷對待動物條例》量刑指引。我們促請香港司法機構盡快
制定專門的量刑指引，為法庭提供明確的判刑參考框架。指引應根據虐待行為的手段、殘酷程度、對動物造成的實際傷害、犯罪者的動機及過往記錄等因 素，設立清晰的量刑等級。此舉旨在統一司法尺度，確保罪罰相稱，讓法律的威懾力得以在每一個司法判決中真實體現。

第二，強化執法權限與專業能力建設。政府應考慮修例，授權執法人員在合理懷疑動物正遭受痛苦或即將遭受痛苦時，能夠進入處所進行調查及檢取動物，
以阻止傷害持續。同時，必須對前線執法人員及檢控官進行系統性的動物福利法及調查取證專業培訓，並考慮設立專責的調查小組，提升案件處理的專業性與效率。

第三，啟動引入「謹慎責任」的立法研究。這是從根本上革新香港動物福利管治模式的關鍵一步。我們建議政府立即研究參考海外經驗，在條例中引入「謹慎責任」的概念。這項法定責任要求所有對動物負有責任的人（包括飼主、繁
殖者、管理者等），必須採取積極、合理的措施以保障動物的基本福利需求，包括提供適當飲食、居住環境、醫療照顧及允許其表達天性等。違反此責任即屬違法，從而將法律的重心從懲罰「殘酷」轉向保障「福利」，實現從被動懲處到主動規範的範式轉移。

結語：從「嚴刑立法」邁向「有效治理」

2006 年的修法，是香港社會動物保護意識覺醒的一個重要標誌。然而，兩年的實踐清楚地告訴我們，單靠提高罰則，並不能自動建成一個對動物友善的社 會。法律的尊嚴與效力，體現在精密的司法實踐、高效的執法行動，以及與時俱進的立法理念之中。我們呼籲特區政府、司法及執法機關與社會各界，正視當前「嚴刑」與「實效」之間的落差，將政策焦點從單純的懲罰威懾，擴展至全面的能力建設與制度創新。唯有如此，我們才能讓法律不僅是寫在紙上的嚴厲條文，更是真正守護每一個生命的堅實盾牌，推動香港的動物福利事業走向下一個更加成熟的階段。